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政府信息公开案件调查与思考
北京昊京企业拆迁补偿律师团  张朝辉
8月4日张朝辉主任参加出席了新《行政诉讼法》实施主体研讨会,会议由北京市第四中级人民法院和法律出版社《中国法律评论》主办。张朝辉主任发表了主题为《政府信息公开案件调查与思考》的发言。本文是张朝辉主任在研讨会的发言稿
今天我报告的题目是《政府信息公开案件调查与思考》。在做这个题目时,我们首先对从2012年党的十八大召开到2015年5月1日新行政诉讼法实施期间,有关"依法治国"的标志性事件进行了梳理,这是因为,新《行政诉讼法》是十八届四中全会召开后修改的第一部国家基本法,修法本身就是全面推进依法治国的实际行动。
在全面推进依法治国的进程中,律师与司法人员和行政人员在行政诉讼法律领域各司其职,有效联动,使这部法律的正当性不断得到提升,并通过总结经验和完善实践体现该部法律的规律性,推动实现形式的良善性和内容的良善性相互统一,达到良法之治的目的。基于这个观点,我的发言内容立足于使用法律这个层面,并试图把政府信息公开案件放在依法治国大背景下进行探讨。
一、从行政诉讼法的立法目的审视信息公开案件猛增的现象
(一)政府信息公开案件数量激增
近年来,政府信息公开案件数量成呈显著上升趋势,可以通过部分法院公开的行政案件数据进行说明:2016年5月,重庆市高级人民法院发布《2015年重庆法院行政案件司法审查报告》白皮书,显示重庆法院近三年来受理的政府信息公开案件分别是47件、283件和988件;2016年3月31日,北京市第四中级人民法院发布统计数据,本院在2015年共受理以县区政府为被告的一审行政案件达到1397件,申请政府信息公开、起诉行政不作为以及征收拆迁类案件占案件总量的73%,申请信息公开案件占比55%;2015年4月15日,作为江苏省行政案件集中管辖试点法院的南通市港闸区人民法院公布数据,2014年共新收行政案件305件,其中政府信息公开类案件同比上升614%。
通过数据可以看出,政府信息公开类案件已成为行政案件中占比最高的一类,且呈持续增高态势。但是,从我的经验看,政府信息公开案件本来就不是少量的,在旧行政诉讼法时代,外地法院(举天津案件例说明)把大量的案件挡在了诉讼程序之外,表面上看是数量少,实则大都没有进入程序。
(二)政府信息公开案件激增的原因
政府信息公开条例是2008年开始实施的,但是为什么近几年来信息公开诉讼案件数量激增呢,笔者认为主要有以下原因:
首先,是新行政诉讼法较旧法提升了正当性和良善性。从理论上讲,行政机关在当被告的过程中依程序办事的意识和能力应当得到提高,政府信息公开行政争议应是减少趋势。现在这种不降反升,是因为新行政诉讼法增加了解决行政争议这一立法目的,加上立案登记制实施,促使更多当事人选择行政诉讼解决争议。在实际操作时,当行政机关对申请人不予答复,答复不予公开,公开内容形式不符合要求,以申请信息涉及个人隐私或商业秘密不公开的时候,就会发生行政争议。当事人起诉到法院,争议的焦点是涉诉的信息是否应当公开,法院通过审查"行政机关公开或不公开政府信息"这一行政行为合法性,就应达到定分止争的效果,这个效果不仅指保护申请人的知情权,监督行政机关依法行使职权,也应及于解决争议促进依法行政。
其次,政府信息公开案件的大量存在,也有一些其他原因,如:申请人申请信息公开不规范、行政机关在公开答复内容、程序、适用法律及证据留存不足等。
但主要是因为诉讼渠道畅通了,绝大多数当事人是信仰法律相信法院的,选择行政诉讼而不是采取上访手段。我们认为这种态势保持在一个时期内是好事,因为公民不断提高的法制意识,倒逼行政机关提高信息公开工作意识和答复水平,行政人员按程序办事意识和能力应当有更快的提高,这符合法治国家、法治政府、法治社会的新要求。
二、从行政复议与行政诉讼的衔接入手探索化解信息公开纠纷的方法
(一)政府信息公开案件行政复议现状分析
对于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或其他组织是可以选择复议或诉讼的。在新行政诉讼法实施以前,政府信息公开申请人选择行政复议的较多,这是因为行政复议注重效率价值,不仅可以审查行政行为合法性,而且可以审查正当性,即使行政复议决定维持行政行为,也有行政诉讼的救济权利。
但是,因为行政复议法的立法目的是为了保障和监督行政机关依法行使职权,并不主要是为了解决行政争议,加之多数复议机关是书面审,申请人在复议过程中无法看到被申请人向复议机关提交的证据材料,复议决定维持居多,所以越来越多的申请人更关注行政诉讼的公正性,选择不复议直接进入行政诉讼。特别是新行政诉讼法实施后,行政诉讼在坚持审查行政行为合法性的基础上,由审查部分行政行为的合理性扩大到审查所有行政行为的合理性,并且政府信息公开案件多数可以采取简易程序在四十五天审结,还能在开庭过程中进行质证和辩论,所以行政复议的效率价值逐步失去优势。基于此,笔者预测对政府信息公开案件直接提起行政诉讼将成为趋势。
(二)应该积极发挥行政复议在政府信息公开中的作用
笔者认为,政府信息公开案件不是复杂的也不是激烈的行政争议,在行政复议阶段完全能化解,但这需要对行政复议法立法目的重新定位,增加解决争议化解矛盾的功能,也需要复议机关工作人员树立解决争议的意识。
在实践中,北京市政府的行政复议工作更有进步,把被申请人提交的答复书和答复材料发给申请人,申请人可以对答复书发表意见,虽然也属于书面审,但至少能让申请人看到对方的答辩和相关证据材料,这就能化解一部分行政争议。
现在天津市政府也正在改进工作方法,复议处的工作人员告诉我们,他们正在研究政府信息公开条例,比如《条例》第二条规定"本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。"第十七条规定"行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。"两个法条都没有规定,行政机关从其它行政机关获取的政府信息是否由保存该政府信息的行政机关负责公开,那么保存该信息的行政机关是否有公开义务?涉及这方面问题的案件较多,正在研究。
笔者认为上述行为都是解决争议的实际行动,如果通过说理的方式做出行政复议决定书,从理论上讲就不就应再进入到行政诉讼,这样也能将一部分信息公开案件消化在复议阶段,既能推进依法行政,也节约了诉讼资源,符合法治政府的要求。
三、从提高行政人员依法办事能力出发降低信息公开案件发案率
(一)政府信息公开行政行为的特点
政府信息公开属于服务行政和程序行政,与传统的干预行政和管制行政不同,根据公开为原则,不公开为例外的宗旨。行政机关以服务的姿态按照正确的流程履行法定义务,就能在申请和答复时化解一些矛盾,很多案件进入不到复议和诉讼,不仅节约行政资源和司法资源,还能推进法治政府建设。
(二)应通过提高行政服务能力减少政府信息公开纠纷
首先,政府行政服务能力有待于提高。在前面我们提到了政府信息公开案件大幅上升,有行政机关在公开答复内容、程序、适用法律及证据留存不足方面的原因,这的确是一个现实的问题。前几年,这些问题在乡镇政府和区、县级政府都存在,现在是适用法律的问题居多。
其次,政府应该努力提高行政服务能力。提高行政人员依法办事的能力有主动的方式,也有被动的方式,主动的方式是通过业务培训提高,被动的方式是当被告通过开庭审理让法官进行培训,新行政诉讼法规定行政机关负责人出庭,即使负责人没有出庭,至少有一名干部参加开庭,在北京市一中院、四中院,我见过法官在审理政府信息公开案件过程中通过法庭询问的方式对原被告双方进行培训,这种方式有司法权威性,值得推广。
综上,政府信息公开案件数量激增,这种情况是在新行政诉讼法立法目的的定位以及立案登记制度等综合原因的促进下而形成的。也体现了行政诉讼作为争议解决的一种手段在实践中越来越被广泛运用。为了提高行政效率,合理利用司法资源,在未来应该积极引导行政复议作为此类争议解决的渠道,减少不必要的诉讼。同时要努力提高政府的依法行政能力,从根本上减少矛盾的发生。
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