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承租人在征收中权利保护的立法发展
北京昊京企业拆迁补偿律师团
一、我国国有土地上房屋征收法律法规的立法发展
要探索我国国有土地上房屋征收中非居住房屋承租人的地位与权利保障,必须先了解我国国有土地征收的主要法律法规与其历次修改情况:
1991年,国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》在计划经济条件下对解决城市化进程初期租住公有房屋、无偿划拨土地情况下的城市房屋拆迁,有着积极的历史贡献。
2001年,国务院重新制定颁布了《城市房屋拆迁管理条例》,该条例对涉及到的城市房屋拆迁的拆迁管理和安置补偿等作了一些原则性规定。而其他一些部委的规章,诸如建设部的《城市房屋拆迁规程》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《城市房屋拆迁估价指导意见》等,对如何具体实施城市房屋拆迁作了规范。国务院也几次发文要求严格规范拆迁管理,依法实施拆迁活动。
2004年 3月14日,《中华人民共和国宪法》修正案,规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”与“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。
2007年 10月1日,《中华人民共和国物权法》正式施行,秉承宪法精神,对征收集体土地所有权和单位、个人房屋及其他不动产,提前收回建设用地使用权等,做出了明确具体的规定。其中,第42条 规定征收房屋,应当维护被征收人的合法权益,依法给予征收补偿,保障居住房屋被征收人的居住条件。
2011 年 1 月 21 日,国务院废止了原《城市房屋征收管理条例》,并颁布实施了现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》,从而宣告了“拆迁时代”的终结,开启了全新的“征收时代”。该条例明确了被征收人的补偿范围、征收范围、征收程序、房屋征收与补偿的主体,并取消行政强制拆迁。
二、承租人地位与权利保障法律法规的立法发展
对于国有土地上房屋征收中承租人地位与权利保障的立法与变化,发生在国务院颁布的三个条例中,每一次条例的更改都对房屋承租人的法律地位及其权利保障做出了不同的规定。主要以下三个阶段:
(一)全面保护阶段
1991 年 6 月 1 日起施行的国务院《城市房屋拆迁管理条例》明确规定了房屋承租人的地位与权利保障
1.确认被拆迁人地位的一般保护
  房屋承租人享有被拆迁人的地位与权利,可与拆迁人就拆迁补偿的方式、产权置换房屋的位置和面积、货币补偿的金额和发放时间、过渡方式和期限等问题进行协商并签订书面协议,达不成协议的,可向批准拆迁的房屋拆迁主管部门申请裁决,对裁决不服的,可向人民法院起诉。
2.具体补偿项目的特别保护
  (1)拆迁人应对房屋承租人进行安置,安置房不能一次解决的,还应在协议中明确过渡期限;
  (2)拆迁人应给予因拆迁而迁出房屋的承租人搬家补助费;
  (3)由承租人自行安排过渡期住处的,拆迁人给予承租人临时安置补助费;由于拆迁人的原因使承租人延长过渡期限的,从逾期之月起应当适当增加临时安置补助费;
  (4)对出租住宅房屋应实行产权调换,继续保持原租赁关系,承租人有权要求修改因拆迁而引起变动的原租赁合同条款。
无论是从实体方面还是程序方面,1991 年《城市房屋拆迁管理条例》都对房屋承租人给予了相应保护。
(二)限制保护阶段
2001 年 11 月 1 日起施行的国务院《城市房屋拆迁管理条例》在第 4 条中改变了房屋承租人的法律地位,不再将房屋承租人认定为被拆迁人,但在其他一些条款中仍给予了房屋承租人与 1991 年《城市房屋拆迁管理条例》相似的保障。
1.确认补偿协议签订资格的一般保护
  订立补偿安置协议的主体除了被拆迁人外,还有房屋承租人,其双方无法与拆迁人达成协议的,房屋承租人也有资格向房屋拆迁管理部门申请裁决;对裁决不服的,房屋承租人也同样有权向人民法院起诉。
2.具体补偿项目的特别保护
  (1)被拆迁人对房屋承租人进行安置的(含解除租赁关系等),拆迁人对被拆迁人给予补偿;
  (2)被拆迁人无法自行处理、安置房屋承租人的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权置换,产权置换所得的房屋由承租人继续承租;
  (3)房屋承租人有权自拆迁人处取得搬迁补助费;在过渡期限内,房屋承租人自行安排住处的,拆迁人还应当支付临时安置补助费。
由于 2001 年《城市房屋拆迁管理条例》不再将房屋承租人认定为被拆迁人,故房屋承租人的权利很大程度上依附并受制于房屋所有权人,自此开始出现房屋承租人的合法权益被房屋所有权人、拆迁人侵犯,或出现各方扯皮、推诿的情形。
(三)不保护阶段
2011 年 1 月 20 日,现行国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布,该条例规定被征收人即征收补偿对象只有被征收房屋的所有权人,并完全删除了前述 1991 年与 2001 年《城市房屋拆迁管理条例》中对于承租人的具体权利保障的相关规定。且我国的其他行政、民商部门法及相关司法解释亦未作出相应调整,即未将承租人的权利保障问题纳入法律调整的范围。
在征收中承租人权益保护的问题上,我国的法律发展不得不说是一直在退步的,现行的法律下,承租人的权益越来越难得到保障。
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